松戸市における防災課題の多層的分析と強靭化に向けた提言レポート
1. 序論：松戸市の防災環境と本レポートの目的
1.1. 地理的・環境的特性の概観
松戸市は千葉県北西部に位置し、東京都心から約20km圏に位置する住宅都市として発展を遂げてきました1。その地理的特性は、防災の観点から重要な意味を持つ二つの異なる地形で構成されています。市域の西端を流れる江戸川からJR常磐線の間のエリアは海抜の低い低地帯となっており、一方、市の東部は高台の台地が広がり、その高低差は約25mに達します1。この地形的な高低差は、災害発生時のリスクプロファイルを複雑化させる要因となります。また、市域の西側は江戸川を挟んで東京都葛飾区や埼玉県三郷市に隣接しており、河川の氾濫が発生した場合、被害が広域に及ぶ可能性を内包しています1。江戸川に加え、市内には坂川、新坂川、国分川、春木川などの中小河川も流れており、これらの河川が複合的な水害リスクをもたらす要因となっています1。
1.2. 近年の災害から得られた教訓
松戸市は、過去に幾度も大規模な水害を経験してきました。特に昭和33年、昭和56年、平成3年の台風では、いずれも坂川流域で数千戸規模の家屋浸水が発生しています3。これらの事例は、松戸市が内水氾濫に対して構造的な脆弱性を抱えていることを示唆しています。また、近年では、令和元年に発生した台風15号、19号、21号が関東地方に甚大な被害をもたらし、特に千葉県内では最大で64万1千件に及ぶ広範囲な停電が発生し、社会生活に大きな影響が生じました4。この一連の災害は、従来の風水害対策に加え、大規模停電への備えが喫緊の課題であることを浮き彫りにしました5。この教訓は、松戸市地域防災計画の修正に大きく反映されており、民間連携の強化など新たな対策が盛り込まれる契機となりました5。
1.3. 本レポートの目的と構成
本レポートは、松戸市が直面する防災課題を、その地理的、社会的、技術的側面から多角的に分析することを目的とします。単に現状を列挙するのではなく、各課題の相互関係や潜在的なリスクを深く掘り下げ、市が現在講じている対策の実効性を評価します。これにより、今後の防災戦略の立案に資する具体的かつ実践的な知見を提供します。レポートは、まず地理的・環境的要因による複合的な水害リスクを分析し、次に人口構造の変化がもたらす社会的脆弱性に焦点を当てます。その後、災害対応体制とインフラの課題を検証し、最後に、地域住民の連携と情報伝達における課題を考察します。これらの分析に基づき、松戸市が目指すべき災害に強い都市像を提示し、具体的な戦略的提言を行います。
2. 地理的・環境的要因に起因する複合的課題
2.1. 水害リスク：低地帯と内水氾濫の構造的脆弱性
2.1.1. 江戸川・中小河川の氾濫リスクと広域連携の必要性
松戸市は、その西側を流れる江戸川を挟んで東京都や埼玉県と隣接しており、この大河川の氾濫は、市域を超えた広域的な被害を引き起こす可能性があります1。そのため、他自治体との連携は、災害対策の根幹をなす要素となります。松戸市は、この広域的なリスクを認識し、水害ハザードマップを整備しています。このマップは、江戸川のような大規模河川だけでなく、坂川や新坂川といった市内の中小河川の浸水想定区域も網羅しており、複数の河川から同時に被害を受ける可能性を市民に示しています6。
松戸市の江戸川沿いの低地帯は、江戸川自体の氾濫リスクに加え、支流である坂川や新坂川の内水氾濫リスクを同時に抱えています1。この地域の住民は、河川氾濫と内水氾濫という二つの異なる水害リスクから同時に身を守る必要があります。大規模な河川氾濫が発生した場合、市域を東西に分断するJR常磐線が、低地帯から高台への広域避難を困難にするボトルネックとなる可能性が指摘されています5。市は、この課題を解決するため、JRとの協定締結や避難路の確保を計画しています5。しかし、実際に災害が発生した際に、多数の住民を安全に、かつ円滑に避難させるための具体的な経路や交通手段が十分に確保できるかという点は、依然として大きな課題です。広域避難を円滑に進めるためには、ハザードマップの整備だけでなく、隣接する自治体、鉄道事業者、高速道路事業者などとの具体的な避難誘導計画を策定し、平時から連携訓練を繰り返し実施することが不可欠です。
2.1.2. 内水氾濫リスクの増大と「垂直避難」の課題
松戸市は、台地と谷地田が入り組んだ複雑な地形であるため、集中豪雨時には都市型水害、すなわち内水氾濫のリスクが特に高まります1。このリスクに対処するため、市は内水ハザードマップの想定雨量を、従来の松戸市の過去最大降雨（1時間あたり71ミリ）から、近隣市の観測史上最大雨量（105ミリ）、さらには想定最大規模降雨（153ミリ）へと引き上げました7。この変更は、過去の経験（1975年、1981年、1991年の水害など）やより大規模な降雨を考慮した、現実的なリスク評価への移行を意味します3。
しかし、ハザードマップには「シミュレーション結果であり、実際の浸水状況とは異なる場合がある」という注意書きが明記されています7。これは、ハザードマップが提供する情報の限界を示しています。地図上で色がついていない場所でも浸水する可能性があるという事実は、住民がマップに依存するだけでなく、自身の居住地の微細な地形や過去の浸水履歴を把握し、自律的に避難判断を下す「自助」の意識を高める必要性を示唆しています7。市は、ハザードマップの普及に加え、市民が自宅周辺の危険箇所を主体的に把握するためのワークショップや、地域に特化した防災教育プログラムを強化すべきです。また、内水氾濫時の有効な避難手段として「垂直避難」が提唱され、堅牢な商業施設などが垂直避難場所として指定され始めています5。しかし、これらの施設は数が限定的であり、その情報提供と市民への啓発が今後の課題となります。
2.1.3. 土砂災害リスクとハザードマップの活用
松戸市は、台地と低地の高低差があるため、水害リスクに加えて土砂災害のリスクも存在します1。市は、高画質の航空写真を用いた土砂災害ハザードマップを作成し、住民が警戒区域を視覚的に認識しやすいよう配慮しています8。また、内水ハザードマップには、水害の浸水想定区域と土砂災害（特別）警戒区域の両方が表示されるように改良されました7。これは、豪雨時には水害と土砂災害が同時に発生する複合災害リスクを市民に分かりやすく伝えようとする市の意図の表れです7。
しかし、一つの地図に複数の災害リスクを重ね合わせることで、情報過多となり、特に情報弱者（高齢者や外国人など）が混乱する可能性も否定できません。このため、複合災害リスクを伝える際には、単に情報を追加するだけでなく、個々の住民の理解度に応じた階層的な情報提供や、多言語での情報発信体制を構築することが求められます。
3. 進行する人口構造の変化と社会的脆弱性
3.1. 高齢化社会がもたらす課題
松戸市は、総人口に占める65歳以上の高齢者の割合が上昇傾向にあり、2050年には現在の約1.3倍に増加すると予測されています9。特に「幸田」や「小金原」などの一部地域では高齢化率が高いというエリアごとの偏りが確認されています10。多くの高齢者は外出に不安を感じており、これは災害時の避難行動に大きな課題をもたらします10。市は、特別な支援を必要とする人々（避難行動要支援者）の避難支援体制を整えるため、地域での情報共有を促しています11。この支援は、主に自主防災組織など「共助」の担い手が中心となることが期待されています12。
しかし、高齢化の進展は、共助の担い手である自主防災組織のメンバー自体も高齢化し、活動が困難になるというリスクを内包しています。特に高齢化率の高い地域では、要支援者の増加と担い手の減少が同時に進行する「ダブルパンチ」の状況が懸念されます。避難行動要支援者対策を実効的なものにするには、自主防災組織への財政的支援11だけでなく、若者や子育て世代、企業など多様な主体が防災活動に参加できるような仕組みを創出する必要があるでしょう。
3.2. 避難所運営における多様なニーズへの対応
3.2.1. 女性の視点からの課題
令和元年の台風災害の教訓を活かし、松戸市は「女性視点の防災力強化」を地域防災計画に反映させています5。市が認識している具体的な課題として、育児・介護用品や生理用品などの救援物資の不足、プライバシー確保のための間仕切りや授乳室の不足、DV・ハラスメントのリスク、炊き出しや清掃といった無償労働が女性に偏る性別役割の強化、そして避難所運営における意思決定への女性の参画不足が挙げられています5。
市は、これらの課題に対して具体的な「ハード」面での対策を講じています。備蓄品リストには生理用品が追加され15、避難所にはパーテーションやプライベートルームが用意されています15。しかし、性暴力や意思決定への参画不足といった「ソフト」面の課題は、備蓄品を増やすだけでは解決できません。これには、女性防災リーダーの育成5や、HUG（避難所運営ゲーム）のような参加型訓練を通じた意識改革16といった継続的な取り組みが不可欠です。松戸市の取り組みは先進的ですが、ハード対策とソフト対策の両輪で継続的に推進し、真の「女性に配慮した防災」を実現することが求められます。
3.2.2. 乳幼児、外国人、ペットを連れた避難者のニーズ
松戸市は、乳幼児や高齢者向けの備蓄品（粉ミルク、おむつ、おかゆ、常備薬など）の必要性を明記しており17、民間企業との協定を通じてこれらの物資確保にも取り組んでいます19。また、大規模水害時には、クリーンセンターや小金原体育館など3か所がペット同行避難所として指定されています6。さらに、公益財団法人松戸市国際交流協会との協定により、外国人住民への情報提供・支援体制も構築されています19。
情報伝達手段として、災害用伝言ダイヤルやエリアメール、SNSなど多様な手段が整備されていますが20、これらの情報が多言語で、かつ平時からの啓発が十分に行われているかという点にはさらなる検討が必要です。災害時には、情報弱者となりがちな外国人住民に対し、防災情報の伝達だけでなく、避難所での生活ルールや文化的な違いへの配慮も必要となります。今後、国際交流協会などとの連携を強化し、多言語での防災情報提供、避難所での通訳・相談体制の整備、そして外国人向けの防災訓練の実施が求められます。
4. 災害対応体制とインフラの課題
4.1. 大規模停電対策と民間連携
令和元年台風では、千葉県内で最大64万1千件の停電が発生し、社会生活に甚大な影響を及ぼしました4。この教訓を受け、松戸市は非常用電源の確保を喫緊の課題と捉え、医療機関への燃料供給協定21や、キャンピングカー、ユニットハウス、レンタル機材などを提供する民間事業者との災害時応援協定を多数締結しています19。
多数の民間企業と協定を締結していることは、市が広範なリソースを確保しようとしていることを示しています。しかし、これらの協定はあくまで平時に結ばれたものであり、大規模災害時には協定先自体も被災し、物資やサービスの供給が困難になる可能性があります。特に燃料供給に関しては、協定先のガソリンスタンドも停電すれば機能不全に陥るリスクがあります21。真に実効性のある対策には、協定先ごとのBCP（事業継続計画）との整合性確認や、協定内容に基づく実践的な供給訓練の実施が必要です。協定の網羅性は評価できるものの、今後はその実効性を高めるための継続的な検証と、協定先と連携したサプライチェーンの訓練が不可欠となります。
4.2. 避難所の量的・質的課題と機能向上
4.2.1. 避難所の収容能力と感染症対策
松戸市には107箇所の指定避難所があり、その多くが小中学校です6。新型コロナウイルス感染症の教訓から、避難所の開設・運営マニュアルは修正され、感染症対策物品（マスク、消毒液、パーテーション）の配備や、発熱者専用スペースの確保が明記されました5。
松戸市の低地帯に住む住民は、内水氾濫時や大規模水害時に垂直避難が有効な手段とされています5。市は、垂直避難先として堅牢な商業施設などを指定し始めていますが6、これらの施設は一時的な避難場所であり、長期滞在を前提とした指定避難所とは異なります。垂直避難した住民が、その後指定避難所に移動する際の誘導方法や、垂直避難施設と指定避難所間の情報連携、物資供給の仕組みはまだ明確でありません。この「避難場所の連携」にギャップが生じると、災害時の混乱を招き、災害関連死のリスクを高める可能性があります。垂直避難施設を「サテライト避難所」として位置づけ、指定避難所との連携を強化する計画を具体化し、訓練を通じて実効性を検証する必要があります。
4.2.2. 福祉避難所とペット同行避難所の整備状況
市は、福祉避難所として複数の社会福祉施設等と協定を締結しており、要配慮者の受け入れ体制を整備しています19。また、大規模水害時には3か所のペット同行避難所を指定していますが、ペットと飼い主は同じスペースに滞在できず、ペット用品は自前で用意する必要があります6。
福祉避難所は専門的なケアを必要とする要配慮者を受け入れる施設であり、協定締結が進んでいることは評価できますが19、これらの施設が職員の被災やライフラインの被害により機能を果たせないリスクも存在します。ペット同行避難所は数が少なく、ペットと人間が分離される運用方針は、ペットのストレスや飼い主の避難意欲を減退させる可能性があります。福祉避難所の運用実効性を確保するため、協定施設との連携訓練を強化し、代替施設の確保や職員の代替要員計画を策定すべきです。ペット同行避難所については、運用の柔軟性向上や、より多くの施設での受け入れを可能にするためのガイドライン見直しが検討されるべきです。
4.3. 災害備蓄体制と物流の課題
松戸市は、市内に拠点備蓄倉庫4箇所、小中学校等70箇所に分散備蓄倉庫を設置しています15。備蓄品は、アルファ米、ビスケット、飲料水といった食糧のほか、発電機、簡易トイレ、生理用品、段ボールベッド、プライベートルームなど多岐にわたります15。
松戸市 小中学校の分散備蓄倉庫の備蓄品リスト（一部抜粋）
| 物資区分名 | 物資名 | 備蓄数量 | 備考 |
| 食糧 | ビスケット | 7箱 | 606食 |
| 食糧 | アルファ米 | 16箱 | 800食 |
| 食糧 | おかゆ | 4箱 | 200食 |
| 食糧 | ペットボトル飲料水（500ミリリットル） | 15箱（1箱24本入） | 360本 |
| 機材 | カセットボンベ式発電機 | 2台 | |
| 衛生用品 | 組み立て式段ボールトイレ | 30個 | |
| 衛生用品 | 生理用品（昼用） | 84枚 | |
| 衛生用品 | 生理用品（夜用） | 14枚 | |
| 衛生用品 | パーテーション | 38基 | |
| 居住関係 | 段ボールベッド | 15台 |
分散備蓄倉庫に備蓄されている食料や飲料水は、避難所一箇所あたりの備蓄量としては十分とは言えない可能性があります。特に飲料水は、一人あたり一日3リットル、三日分が推奨されており、避難者数によってはすぐに枯渇するリスクがあります17。
市は備蓄品を保管していますが、災害時にはその輸送・配分が大きな課題となります。ヤマト運輸や佐川急便などとの物流協定19は、この課題を解決するための重要な措置です。また、いちごマルシェ株式会社や東京千住青果株式会社との「物資集配拠点運営」協定は、物資の集約・仕分け・配送という高度なロジスティクスを事前に計画している点で評価できます19。備蓄品の数量は継続的に見直し、食料・水の自前での備蓄を市民に促す必要があります。同時に、物流協定に基づく供給訓練を繰り返し実施し、災害時のロジスティクスの実効性を高めるべきです。
5. 住民連携と情報伝達における課題
5.1. 「自助」「共助」を支える体制の課題
松戸市は、自主防災組織（おおむね50世帯以上で構成）に対し、防災資機材の購入・修繕補助金制度を設けています11。また、地域住民が主体となる防災訓練（避難所運営訓練、HUGゲームなど）も積極的に実施されています16。
補助金制度11は自主防災組織の設立・活動を後押しする一方で、補助金交付が「5年以上経過」という条件は、活動の継続性を担保する一方で、資機材の陳腐化や組織の活性化を妨げる可能性も孕んでいます。住民参加型訓練は、中金杉自治会防災部のような成功事例13も見られますが、全ての地域で同様の活動レベルを維持することは困難です。特に、マンションや新興住宅地などでは、地域コミュニティが希薄な傾向があり、自主防災組織の結成自体が課題となる場合があります。補助金制度の柔軟化に加え、地域防災リーダー養成講座16の参加を促し、多様な世代・職業の住民が防災活動に参加できるようなインセンティブや仕組みを創出することが重要です。
5.2. 多様な情報伝達手段の有効活用
松戸市は、災害情報を伝えるために、防災行政無線、エリアメール、市ホームページ、SNS（X, Facebook）、災害用伝言ダイヤル171など、多様な手段を併用しています20。防災行政無線は、屋外スピーカーからの音声が聞き取りにくい場合があるため、音声自動応答サービスが提供されています20。
防災行政無線やエリアメールは、市民に強制的に情報を届ける「プッシュ型」の情報伝達です25。一方、ウェブサイトやSNS、地図サービス（やさシティマップ）は、市民が自らアクセスしなければ情報を得られない「プル型」の情報です。災害発生直後や大規模停電時には、電力や通信網が寸断され、特にエリアメールのようなプッシュ型情報が機能しない可能性があります4。この状況下では、市民は情報源を失い、デマや誤情報に惑わされるリスクが高まります。災害時に複数の情報ソースを持つこと20は重要ですが、各手段の特性（迅速性、確実性、網羅性）を市民に事前に周知し、それぞれの限界を理解してもらう啓発活動が不可欠です。特に、停電・通信障害時でも利用できる手段（例：防災ラジオ、携帯ラジオ）の普及を強化すべきです。
6. 結論：松戸市が目指すべき災害に強い都市像と戦略的提言
6.1. 主要な防災課題の総合評価
本レポートで分析した主要な課題は、地理的脆弱性（水害・土砂災害）、人口構造の変化（高齢化、多様性）、インフラの限界（停電、避難所）、そして地域コミュニティの課題（共助の担い手不足）に分類されます。松戸市は、令和元年台風の教訓を活かし、防災計画の修正5や多岐にわたる民間との協定締結19など、多くの対策を講じており、その進取の姿勢は評価に値します。しかし、多くの課題が相互に連鎖しており、単一の対策では解決できません。例えば、低地の水害リスクは、高齢者の避難を困難にし、大規模停電は情報伝達を妨げ、各所の対策が分断されれば、災害時の混乱は増大します。
6.2. 提言：松戸市の防災戦略における優先順位
松戸市が真に災害に強い都市となるためには、以下の戦略的提言を優先的に実行することが推奨されます。
提言1：防災訓練の更なる市民参加促進と内容の多様化
単なる避難訓練ではなく、HUGゲーム16、防災フェア22、ドローン活用訓練22など、楽しみながら学べる参加型コンテンツを増やし、市民の主体的な防災意識を高めるべきです。特に、自主防災組織のメンバーだけでなく、学校や企業、外国人コミュニティを巻き込む訓練を計画的に実施し、共助の担い手層を厚くすることが重要です。
提言2：人口構造変化に対応したインフラ整備と運用体制の構築
垂直避難施設と指定避難所間の情報・物資連携を強化する計画を具体化し、訓練を通じて実効性を検証すべきです。また、福祉避難所の受け入れ体制をさらに強化するため、職員の相互応援協定や、被災状況に応じた柔軟な運用ガイドラインを策定する必要があります。
提言3：先進技術と市民の主体性の融合
ハザードマップや災害情報提供システム（やさシティマップ）のさらなる活用を促すため、市民が「自ら調べる」ための啓発活動を強化すべきです。また、ドローンなど先端技術の活用を広げ、災害時の迅速な状況把握と、その情報を市民に分かりやすく可視化する仕組みを構築することが、災害対応の迅速化に貢献します。
6.3. 本レポートの知見を活かすために
本レポートで提示された課題と提言が、松戸市の今後の防災政策の立案、予算配分、そして市民・企業・行政間の協働を促進するための羅針盤となることを期待します。これらの取り組みは、松戸市をより安全で強靭な都市へと進化させるための重要な一歩となるでしょう。